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人格权主观权利地位的确立与立法选择/刘召成

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 08:39:53  浏览:9571   来源:法律资料网
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   ◇刘召成 首都师范大学 讲师

  内容提要: 受传统伦理哲学的限制,传统人格权并不具有积极性权能,因而其并非主观权利,内容仅限于人格方面的完整性保护。与此内容相适应,传统人格权在立法上通过侵权法予以调整。但是随着社会的发展以及人格理念的转变,人格发展的价值占据了主导地位,比较法上逐渐承认了人格权的自我决定和控制方面的内容,人格权被从积极动态方面予以理解和构建。此外,人格权权利人也被赋予了排除妨害和防止妨害这样的防御性内容。因此,人格权具有了对于人格方面的一定的支配力,真正成为了主观权利。其权能包括自我决定权、人格商业利用权和人格权请求权。基于人格权性质和内容的重大变化,侵权法已无法独自完成人格权调整的任务,除了损害赔偿方面,人格权的其他内容应当由民法典中的专门一编予以调整。


在大陆法系国家,人格权已经历了一百多年的发展。在早期,人格权不具有积极的权能,因而未被作为主观权利对待。近半个多世纪以来,人格权制度获得了极大的发展,具有大量的积极性内容,表现为权利人对其人格方面具有一定的决定和控制的能力。这种发展使得人格权的权利构造日益完善,从一种仅具宣示意义的利益发展为权能饱满的主观权利。目前我国的立法机关正在推动人格权立法,21世纪的人格权立法不能过于保守地坚持传统认识,而应当吸收当代人格权制度发展的最新成果,采用与之相适应的立法体例,设置充分而必要的条款规范人格权相关问题。

一、传统人格权制度的局限性与侵权法上的规制

(一)传统人格权的权利构造局限于人格要素的完整性

传统人格权的极度萎缩与传统哲学观念紧密相关。传统伦理哲学认为,人的存在本身即是目的,应当受到尊重,而不能被当作手段和工具。[1]因而人的各种存在形态,包括生命、身体、健康等物质性存在,以及姓名、肖像、名誉等社会性存在,只能消极地被尊重,而不能被支配或决定,否则就是把人当作工具去使用。这种认识使得人格要素不能成为意思力的作用对象,无法满足主观权利以法律所赋予之意思力为核心的条件,[2]导致人格要素不能通过权利被保护。这正是早期以萨维尼为代表的历史法学派拒绝承认人格权的原因。[3]后期,人格权虽然规定在《德国民法典》中,但由于这一限制而被认定为法律利益(Rechtsgiiter)而非主观权利(subjektive Recht)。[4]

人格权的这一特性对其具体构造产生了极大影响。个体对其人格存在不具有任何主动支配和决定的权能,人格权的内容仅限于既有人格的完整性受到尊重和保护层面。不管是生命权、身体权还是健康权,权利人所享有的只是保持生命、身体和健康完整的利益,即使是得以专门规定的姓名权和肖像权也不外如此。《德国民法典》第12条关于姓名权的规定仅限于排除他人否定和冒用两个方面,[5]而这两个方面的内容所体现的正是姓名的完整性。《德国肖像艺术和摄影作品著作权法》第22条关于肖像权的内容也仅限于未经肖像权人许可不得传播和公开展览肖像方面,所保护的也是肖像的完整性。

(二)人格权权利构造的局限性与侵权法条款的契合

在民法典规制层面上,由于人格权并未被构建为一种主观权利,法典不必也无法像对待主观权利那样以专门条款予以规定,只需对其完整性提供保护就足够了,由此注定了人格权与侵权法之间具有天然的亲缘关系,也注定了其在传统民法典中被置于侵权法部分加以规制。

在德国,人格权由作为侵权法一般条款的《德国民法典》第823条调整,归属于法典的侵权法部分。虽然该法典在总则部分的第12条对姓名权作出了单独规定,看似是侵权法调整人格权体例的突破,但是这里所规定的姓名权最初并非人格权。早在人格权概念出现之前,姓名权就作为家族身份和等级身份的标志在家庭法和公法领域得到充分发展,[6]民法典对其所作的单独规定,只不过是对于传统家庭法相关规定的吸收和整合,而非人格权层面上的规范。[7]至于得到德国侵权法确认的人格权种类,由于受到罗马法的影响,仅限于少数人格权。罗马法上的阿奎利亚法之诉和不法之诉对于各种有体利益予以保护,为德国侵权法保护人格权提供了空间。但也正是由于有体利益的限定,虽然学界对人格权已有丰富研究,但是得到《德国民法典》第823条承认的仅限于生命、身体、健康、身体自由这些实体化的人格存在方面,精神性层面的人格存在没有得到规定。[8]在法国,虽然侵权法也受到罗马法的深刻影响,但是受自然法思想影响较大,因而立法者并未悟守罗马法传统,各种人格权都能够一般性地受到侵权法一般条款(《法国民法典》第1382条)的保护。《日本民法典》基本继承了德国法的做法,其中第710条关于身体权、自由权、名誉权的规定和第711条关于生命权的规定,都属于侵权法规范。在我国,传统民法如“中华民国民法”也将身体权、健康权、名誉权和自由权置于侵权法条款中予以保护。

可见,人格权自身的权利状态和权利构造处于关键地位,正是这些实质性的内容决定了其在形式上应由何种性质的法律规范进行调整,进而也决定了其在民法典中的地位。传统人格权的权利构造决定了其隶属于侵权法的民法典地位,但是随着人格权内容的发展,以及由此产生的人格权权利地位和构造的变化,人格权的立法体例及其在民法典中的地位可能有所变化。

二、人格权中积极性内容的发展

传统民法上的人格权不具有积极的权能,但是随着社会观念和哲学价值的转变,现代人格权的各种积极性内容逐渐得到发展,人格权的内容和体系不断丰富,人格权相较于《德国民法典》制定之时已有极大不同。

(一)积极防御性内容的发展

最早发展起来的是人格权的积极防御性内容。侵权法虽然通过损害赔偿延伸出预防和惩罚功能,但是损害赔偿的本质决定了事后救济是侵权法的主要功能。因此,面对现实的或即将发生的侵害,侵权法无法提供有效的防御。与其说这是侵权法的不足,不如说是制度分工的不同,权利的事前防御性保护是绝对权所具有的原权请求权的功能。由于人格不同于财产,其无法予以弥补或替换,损害一旦形成便无可挽回。因此,赋予人格权一种类似于物权请求权的权能从而提供事前防御是非常必要的。

在德国,由于民法典体系已经形成,无法随意修改,于是学界和司法实践惟有通过类推适用《德国民法典》第1004条关于物权请求权的规定赋予人格权排除妨害和不作为(防止妨害)请求权,对权利人提供预防性保护。[9]而到《瑞士民法典》制定之时,立法者已经认识到了这一问题,因而在《瑞士债务法》(1881年)第55条关于人格权的侵权法保护之外,[10]((瑞士民法典》第28条又规定了专门的一般人格权条款,赋予了权利人排除妨害等多种防御性请求权。[11]而在我国,“中华民国民法”继承了瑞士法的上述做法,除了在第184条规定人格权的侵权损害赔偿之外,还在第18条规定了人格权的排除妨害请求权,后来又增加了防止妨害请求权。这些法律续造或立法例对于人格权的事前防御性请求权的规定和承认是人格权权能的重大发展,人格权从而从一种纯粹平面的消极利益转变为立体的具有积极成分的权利。

(二)自我决定能力的发展

除了上述事前防御性权能之外,现代科技的发展,尤其是医学、生物技术以及多媒体技术的发展,使得一个人的人格表达、形成和实现获得了广阔的空间,由此产生的人格表现的选择和决定权,也形成了人格权中的积极性内容。

1.德国法上人格权自我决定能力的发展。在德国,随着人格权理论和实践的发展,学界和司法机关逐渐认识到个体为了其生活利益的缘故应当被赋予法律上的能力去发现、保护和发展对其人格具有特别意义的利益,这就使得人格不能只获得消极静态的完整性保护,[12]而应当包括以下两个方面的内容:一是对于作为人的那些特征的静态保护,二是对于人的人格的自我发展、自我决定的动态保护。[13]德国法半个多世纪以来发展出的一般人格权主要就是对于人格自我决定和发展的动态方面的保护,其承认了人格权的积极性内容。以《德国基本法》第1条第1款有关人格尊严条款和第2条第1款有关人格发展条款为基础发展出的民法上的一般人格权承认了一个一般的紧密人格领域,在该领域内,人有自主和自我决定的能力,从而可以排除他人干扰发展其人格个性。[14]质言之,一般人格权确立了个体对其人格领域(方面)的决定或支配的能力,使得主体在其人格领域的自由得到了广泛承认。[15]一般人格权的这一核心价值使得德国的人格权理论发生了深刻转变,即从传统的消极静态角度理解人格权转变为从积极动态角度理解和构建人格权,正是这种转变极大地推动了德国人格权的发展。

一是对新人格领域的自我决定能力的肯定。由于德国传统人格权内容非常薄弱,一般人格权的重要功能是对于传统人格权并未涉及的人格领域的保护。这一领域主要是个体对于自己人格的展现和实现,受到保护的是人在该人格领域的“自我决定和控制的能力”。由于其具有一定的抽象性,需要给权利人的自我决定找到一个“相对明确的载体”,使其得以具体化和实体化,可以为他人识别和尊重,从而成为绝对权。

德国联邦最高法院通过其典型案例的判决成功地完成了这一工作,揭示了人格领域“自我决定意思”的具体方面,通过这些具体方面,自主发展人格的意思获得了一个具体化和实体化了的“客观载体”。[16]具体来说,德国联邦最高法院分别在“读者来信案”、“录音案”等案件中确立了权利人对于信件、话语等“客观载体”的支配和决定,权利人有权按照自己的意思对于信件、话语等予以自主决定,它们属于一般人格权的保护对象。例如,在“读者来信案”中,德国联邦最高法院认为,信件是二个人思想的语言化确定,源自人格,是否发表以及如何发表以传达于公众,涉及作者的人格,应由作者自己决定。擅自发表他人资料,或虽经他人同意,但擅自增加或减少其内容或以不当方式为之,均属对人格权的侵害。[17]在“录音案”中,法院认为,人有权(限)自我决定,其话语是否向某一特定人、某些特定人或公众予以公布,其话语是否被允许通过录音媒介予以固定,这都是一般人格权保护的重要内容。[18]德国联邦最高法院这些论证的核心在于,作者对于自己信件或话语的自我决定和控制这种积极能力是一般人格权的重要内容,对它的侵害属于人格权侵害。

二是对传统具体人格领域的自我决定能力的肯定。除了上述新的人格领域之外,受一般人格权自我决定这一核心价值的影响,在德国出现了从积极方面认识传统人格权的转变,传统的具体人格领域也发展出了积极的决定和控制内容,人对于自己生命、身体、健康这些基础性人格部分的一定的自我决定能力逐渐得到了承认。其在立法上的主要表现是2009年《照管法》相关条文的修改,《德国民法典》为此增加了第1901a条和第1901b条两个条文,第1904条也进行了修订。这一修改明确了病人可以将未来其处于无意思能力状态下是否采用和采用何种医疗手段的决定权赋予照管人,这事实上承认了病人对于自己身体、健康和生命的一定的自我决定能力,因为病人将这些决定权赋予照管人的前提是其自己具有决定权。而在司法实践中,对于病人的自我决定能力最为明确的承认,表现为2010年德国联邦最高法院对于照管人遵照病人意思进行的终止治疗行为的不罚性的判决。在该案中,老太K曾于2002年9月作出自己如果处于植物人状态时不愿依赖人工手段维持生命的意思表示,后其于当年10月陷人植物人状态。2007年12月,K的照管人G按照K此前的意思停止通过胃管对其输送营养,但护理院又马上恢复输送。此后,G在律师P的建议下切断了K的营养输送,K后来死亡。P和G因此被诉杀人。该案几经诉讼,最终上诉到德国联邦最高法院。法院认为,通过照管人判断出的病人的意愿不但能够正当化其消极的不予治疗的行为,而且还能够正当化积极的结束或切断其不希望继续的医疗活动的行为,因此认定被告的行为并不构成犯罪。[19]基于法律体系内在价值的一贯性,从民法角度而言,该案的重要意义在于,德国联邦最高法院承认了病人的意愿(或通过照管人判断出的病人的意愿)对其生命、身体和健康的一定的决定或支配能力。生命、身体和健康作为伦理性最为凸显、最不容触碰的方面,对于它们的有限决定能力的承认,是一般人格权核心价值的重要实现。

受一般人格权这种积极层面价值的影响,传统肖像权和姓名权的构造也发生了重大变化。在学界,从积极方面构建肖像权,将其作为个体对其外部形象的控制权的新认识逐渐出现。[20]德国联邦最高法院在判决中也认为,肖像权是权利人对于自己肖像是否、何时、在何种情况下予以公开的决定权。[21]同样,姓名权也被从积极的方面予以构建。德国联邦最高法院认为,根据作为人格权的姓名权的本质,姓名权人有权自主决定,是否及在何种情况下使用或允许他人使用其姓名,对姓名权人所享有的自主决定权的侵犯就是对姓名权的侵害。[22]

2.日本法上自我决定权的出现。日本法上人格权积极内容发展的重要表现在于对人格权的自我决定权能的承认,其代表性判例为“X教派教徒输血案”。在该案中,"X教派”的忠实教徒A患肝脏肿瘤,就诊于东京大学医学研究所附属医院,患者A在就诊时明确表示因输血违背自己的宗教信念而拒绝接受伴有输血的医疗行为,但是在肝脏肿瘤摘除手术中,医生对她实行了伴有输血的医疗行为,手术成功。该患者后来得知自己在医疗过程中被输血的消息后,精神极度痛苦,遂对医院及医生提起损害赔偿之诉。该案几经诉讼,第三审法院日本最高裁判所第三小法庭认为,患者认为输血会违反自己宗教信念而明确表示拒绝伴有输血的医疗行为的意思时,该意思决定权为人格权之内容,医院对此意思决定权应予以尊重。在上述事实下,医生应对患者说明在医疗过程中必要时还是要输血,是否要接受手术应由患者自己决定。该案被告怠于履行上述告知义务,可以认为其已经侵害了患者的意思决定权,即被告已经侵害了患者的人格权。因此,被告应该就受害人所受的精神痛苦负担慰抚金损害赔偿责任。[23]

传统民法中的身体权是身体完整不受侵害的权利,患者对于手术的同意意味着对于身体完整性侵人的承诺。因而“X教派教徒输血案”不涉及身体权侵害,按照传统理论无法予以救济。该案判决对于人格权发展的重大意义在于,明确提出了患者对于自己身体的自我决定权,在对身体的完整性进行保护之外,人对身体的自我控制与发展的能力也成为人格权的内容。受此类法院判决的影响,在日本学界,自我决定权的重要性已经得到承认,并被作为人格权发展的趋势予以关注和研究。[24]此外,与德国法上从积极角度理解和构造人格权类似,日本学界也有学者建议采用这种方法理解和构建人格权,认为人格权是主体决定自我之权。[25]
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行政执法责任制和评议考核制工作研究

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的一项长期性的机制性和制度性保障。党的十五大、十六大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》对在各级行政机关建立和推行行政执法责任制作出战略部署,并将这项制度作为建设法治政府的重要措施。由此可见,推行行政执法责任制,对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,防止行政权力的缺失和滥用,保证人民的权力真正为人民谋利益,具有重要意义。本文从致力于建立有效推进依法行政重要保障措施的视角入手,在深入调查我市行政执法责任制和评议考核制实践的基础上,着重研究和解决我市推行行政执法责任制和评议考核制存在的实际问题,为我市全面推进依法行政提供决策依据。
一、行政执法责任制是依法行政的重要保障措施
建立健全行政执法责任制度,是营造良好的依法行政环境的一项重要的制度保障。众所周知,建国以来,我国行政法制建设走过了一段曲折而艰辛的道路,直到十一届三中全会以后,随着我国改革开放国策的确立,行政法制才得到发展。因此,相对于西方发达国家而言,我国依法行政口号提出的比较晚,直到八十年代末期才开始出现,而真正确立则是在社会主义市场经济的提出和建立以后。市场经济在一定意义上就是法治经济,依法治国、依法行政,也就成为我国政治经济发展的历史必然。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第45条明确提出了“各级政府都要依法行政”。继之,八届人大《政府工作报告》明确提出了“各级政府都要依法行政,严格依法办事。”党的十五大报告中强调:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。”1999年11月8日《国务院关于全面推进依行政决定》中明确提出:“要积极推行行政执法责任制和评议考核制,不断总结实践经验,充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。”党的十六大报告中再次强调要“加强对执法活动的监督,推进依法行政……提高执法水平。”2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》,把建立和推行行政执法责任制作为建设法制政府的重要措施。尤其是邓小平同志在阐明社会主义民主和法制建设的总体思想时,对依法行政有许多独特见解,如对关于加强和完善行政组织法及监督行政、建立健全各类行政责任制方面的论述,为依法行政的确立指明了方向。依法行政是建设法治政府的关键和核心,其目的在于合理配置行政权力,有效规范行政权力的运作,从而为公民权利的行使提供充分保障,实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。几个世纪以来,法治理论与实践对政府权力予以高度关注,这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。二十世纪以来,行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实,不断提醒人们,对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。在我们今天建设法治政府的进程中,权力与责任的对等和一致是一条铁定法则,依法行政是行政机关活动的准则,行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。
然而,“依法行政”成为新时期行政机关活动准则、“行政执法责任制”成为依法行政的重要保障措施后,由于时间不长,理论研究尚处在起步阶段。关于对“依法行政”和“行政执法责任制”的科学涵义,尽管有许多学者撰文作过研究,但见仁见智,并没有形成完全统一的认识。限于篇幅,下面分别对依法行政和行政执法责任制的科学涵义作简要分析,以此来揭示行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。第一,关于依法行政的科学涵义。王连昌教授曾著文总结说:“依法行政的含义是合法设置的组织和个人,在合法的职权范围内,依据实体法和程序法,行使行政职权职责,并接受监督,承担法律责任》。”(⑴ 王连昌,文正邦,郑伟坤主编:《依法行政研究》文集,重庆出版社1998年版,第24页)应松年教授在其主编的《行政法学新论》中提出:“依法行政就是行政机关依法行使行政权力,或者说,行政机关行使行政权力,管理公共事务,必须由法律授权,并依据法律规定。”不管学者们如何定义“依法行政”,我们认为:依法行政至少包括两个方面的内容,一是行政要合法,即行政权力的取得、行政权力的运用和行使要合法,并且合法既要符合实体法规定,又要符合程序法规定;二是行政要受到监督和违法行政要承担法律责任。第二,关于行政执法责任制的科学涵义。目前,学术界有的认为行政执法责任制是一种行政管理制度,有的认为是一种工作制度,也有的认为是一种执法制度,还有的认为是一种综合制度,尽管各种表述不一,但有一点是一致的,行政执法责任制强调的是执法权力和执法责任。我们认为,行政执法责任制是“行政执法责任制和评议考核制”的统称,是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责,健全行政执法评议考核体系,落实行政责任追究制,实现规范行政执法行为的目的。即通过明确执法主体、确定责任目标、分解岗位职责、量化考评指标、逐级监督奖惩的方式,达到执法与服务的统一性、权力与责任的一致性的基本要求。
通过对依法行政和行政执法责任制科学涵义的分析,依法行政和行政执法责任制充分体现了“设权要法定、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”这一法制原则。同时,从两者的涵义还可以看出,依法行政要求政府机关以法定的行政管理职权为基础,既行使权力,又承担责任,既履行职责,又受到监督。实行行政执法责任制符合依法行政的基本原则,即行政主体法定、行政职权法定、行政程序法定、行政行为法定、行政责任法定,从而成为各级政府机关全面履行法定职能,实现依法行政的有效途径。党的十五大以来,全国已有29个省、市和部分国家部委全面推行行政执法责任制,取得了积极的成效,明显推进了各地各级政府及行政机关依法行政的进程。一是依法决策。推行行政执法责任制,促使各级行政机关认真实施各项法律法规,在行政决策中,把法律法规作为依据,减少了决策中的人为因素;二是加强了行政法律制度的建设。推行行政执法责任制,促使各级行政机关在宪法、法律的原则框架内,着力规范行政权的设置,加大了对涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政指导、行政确认等行政机关主要管理手段的制度化和规范化力度,使行政法律制度不断得到完善;三是促使各级行政机关树立法治观念。在行政管理活动中,坚持职责法定化、程序规范化、责任明确化,并通过对行政执法评议考核的广泛开展,逐步建立和完善行政机关内部的行政效能评估机制;四是强化了政府对行政执法的监督。各级政府加强了对下级政府及其下属部门行政执法的监督,特别是针对一些容易引起社会热点问题的行政执法部门,各级政府加强了对这些执法部门行政执法的责任指标和贯彻实施有关法律、法规情况的监督,如监督有关行政审批、行政许可及行政收费的合法性和“收支两条线”的执行情况等;五是促进了行政执法水平的提高。行政执法机关的行政执法行为更加规范,执法人员的法治意识普遍得到提高,主要表现为:行政执法严格按照行政执法程序进行,随意执法的情况大为减少。行政执法严格按照法律规定行事,越权执法受到制约。行政执法人员通过权责挂钩的制约,权力本位的意识逐步向责任本位转移,对执法中出现的问题,改变了过去推诿扯皮的现象,逐步形成文明执法的风尚。

二、当前实施行政执法责任制中存在的主要问题
行政执法责任制推行以来,我市虽然在理论研究和具体实践方面做出了积极努力,取得了积极成效。但是,行政执法责任制还需大力推进,实践中还存在着一些重要因素阻碍了这个制度的深入发展。
(一)立法和体制的问题是当前不可逾越的两大障碍
第一,立法障碍。立法是执法的前提。当前立法中存在的某些责任不清、相互冲突的问题,或者立法不完善、法律依据不健全的问题,给执法带来了一定的混乱。这是立法障碍引起的实行行政执法责任制的障碍。具体表现在两个方面:其一,立法冲突转化为执法冲突。在我国,80%以上的法律、90%以上的法规和规章由行政机关执行。至今我国已颁布的法律、行政法规和地方性法规高达六七千部。由于立法主体不同,中央、地方、部门之间利益存在分割,部门垄断主义和地方保护主义等因素导致了立法冲突,法规之间扯皮、打架现象比较严重。而立法冲突又必然转化为执法行为的相互冲突,扰乱了法律秩序,引起执法责任不清,执法有失公正。同时,立法中的部门利益倾向导致法规对主管部门的权力规定较多,对自己的责任、义务体现很少,为对执法者执法责任的确定留下了“隐患”。其二,规范行政行为及其程序的法律尚不完善,许多重要的执法行为缺乏法律的调整,制约了行政执法责任制的实施,影响了执法责任制的效力。实行行政执法责任制的根本目的在于规范行政行为及其程序,而行政行为必须由法律来规定其执法主体、职责范围及运作程序。我国行政处罚法和行政许可法的颁布实施,解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也还没有制定,这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的标准,实践中出现标准不一、各行其事现象,增加了实行行政执法责任制的难度。
第二,体制障碍。当前,我国仍处于转型时期,行政管理体制、行政执法体制也处于过渡和改革阶段,不可避免地存在一些体制不顺的问题,阻碍了行政执法责任制的全面落实。执法体制障碍就是指因执法体制不顺,权、责不清而引起的行政执法机构林立,执法主体多元化,行政处罚过度分散的现象。
我国行政职能的划分比较细。经过上几轮的机构改革,确定了各部门的三定方案,基本明确了各行政执法部门之间的职责。但是仍有一些部门之间的职责尚未完全理顺,执法主体多元化,职责、权限重叠交叉的现象在具体执法中仍然存在,如在城市建设管理、文化市场、集贸市场、食品卫生、社会医疗机构等管理领域中存在。尤其是在城市建设管理和某些违法行为的查处中比较突出,如对城市户外广告和假冒伪劣商品,公安、工商、城管、城管理执法、技术监督等部门都有权进行管理和查处,往往就出现执法打架现象。城市管理开展相对集中行政处罚权后,行政许可权与行政处罚权相对分离,行政许可的监督管理与行政许可违法的查处,部门之间的责、权界定和监督管理与违法行为的处罚的衔接存在着厘不清的问题。
执法体制弊病至少带来两方面的不良后果:一方面执法重叠交叉,多头处罚或重复处罚侵害了公民、法人和其他组织的合法权益;另一方面,执法效率低下,执法部门把执法权当做牟取部门利益的手段,有利争着罚,无利都不管,相互推诿、扯皮,经常出现执法密集地带和执法空白现象。
(二)执法人员观念变革相对滞后,工作开展不平衡
执法人员观念变革滞后,不具备现代法治观念,不了解或不能正确理解国家的法律、法规,在执行中扭曲和违背了法律的真实意思表示,不能适应实行行政执法责任制的严格要求。一是执法人员特别是领导干部法律意识不强,重行政手段,轻法律手段,办事靠老办法、依靠政策、凭借行政手段的思想严重。个别行政机关的领导没有认识深入落实行政执法责任制是促进行政机关依法行政,转变政府职能和改善投资软环境的根本性措施,错误地认为搞行政执法责任制是法制机构的事,只要法制机构大力去抓,就能把工作做好。二是执法人员重权力,轻责任。片面认为法律是上级管下级、干部管群众的手段,强调管民而忽视管“官”,忘记了自己在行使职权的同时也要承担违法执法的责任,把自己置于法律之上。三是执法人员认为执法责任制的种种规范束手束脚,影响了执法的效率。从本质上看,行政执法责任制并没有创设新的法律规定,而是为保证法律法规规定的正确实施而明确了具体的责任制度,其所要求的,正是法律法规实施的本来要求。由于执法人员普遍存在的重实体、轻程序或既不重实体也不重程序的倾向,以致把行政执法责任制当作束缚手脚的多余的东西,认为它会降低行政管理、行政执法的效率。此外,我市的行政执法责任制工作开展的不平衡,未完全推广到区、县(市)、乡(镇)、街道,致使部分区、县(市)、乡(镇)级行政执法比较混乱。以上三种不正确的观念成为阻碍行政执法责任制实施的一股“暗流”。
(三)责任制与执法实际脱节,实施起来“两层皮”
我市绝大多数行政执法部门建立了行政执法责任制一整套文本,但是,少数部门往往是束之高阁,检查时往外一端了事,由此造成的突出矛盾是行政执法责任制与日常执法实际相脱节,没有落实到执法一线,导致实施起来“两层皮”。有的部门在实施行政执法责任制工作中,存在着图形式、走过场的现象,表现在组织发动工作开展得轰轰烈烈,但是在分解法律、法规、明确执法责任上,搞得不深不透,认为文本建了,制度有了,责任书签了,只等检查验收了,没有自觉地把执法责任落实到日常执法工作当中。此外,在当前推进行政执法责任制工作中,有的行政机关重视纠错而不肯纠人;有的行政机关制定的配套制度如公示制度、持证上岗制度等没有很好地得到落实,使行政执法责任制处在低水平上,执法状况并未得到明显改善;有的行政机关行政执法责任制度细化不够、规范不合理,有的过于简单,缺乏可操作性;有的不能适应新形势、新变化的需要,不能结合本部门的工作实际,解决行政执法中存在的普遍性和特殊性的问题。
(四)执法权力与执法责任不统一,责任追究不到位
权力与责任是一柄双刃剑,因此,实行行政执法责任制必须强调权责的一致性。我市各行政机关虽然大都建立了错案追究制度,市政府也出台了《杭州市行政执法错案责任追究办法》,但是,几年来,行政执法责任追究工作并无明显成效,在推行行政执法责任制工作中,明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了,但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些行政机关怕丑护短,担心严格纠错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性,不愿认真追究责任,甚至掩盖执法违法问题,往往是大事化小,小事化了,鲜有责任追究的案例。这种只注重顾及本机关的面子,顾及违法责任人情绪的行为,失去行政执法责任制应有的作用。
(五)评议考核缺乏科学性、可操作性和经常性
几年来,我市虽然开展了行政执法责任制评议考核,每年修订考核标准,实行百分考核制,并将行政执法责任制的评议考核结果纳入市政府目标考核。但是,在实施行政执法责任制的实践中,行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法等还存在着一些不足之处。
第一,考核内容缺乏科学性。一是行政执法责任制评议考核在政府目标考核中的设置不科学。其一,行政执法责任制作为依法行政的重要“抓手”,没有把其放在首要位置,而是把其等同于“门户网站建设和应用”和“信息工作”,其地位和作用没有得到真正体现。依法行政是政府机关工作的灵魂,行政执法责任制的评议考核得不到应有的重视,通过十年依法行政的艰辛努力建设成法治政府的目标实现势必受到影响。其二,行政执法责任制评议考核在政府目标考核分数设置不科学。行政执法责任制评议考核分数占整个政府目标考核的5%,相对于其他既体现政绩又见效快还得分高的目标,后者肯定能得到足够的重视,而渗透于整个行政行为的行政执法责任制工作却有可能遭遇“冷眼相待”境地,更有可能出现抓行政执法不如抓“避孕药具管理”的现象;政府目标考核得分在满意单位评比中只占3%。而现在满意单位评比是市级考核评比中最受各行政机关重视的,评上不满意单位,不但涉及到单位人员的经济利益,而且可能涉及到领导班子和领导个人职位的调整。由于行政执法责任制评议考核得分换算到满意单位评比中只占0.0015%,扣分不扣分对整个满意单位评比影响甚微,此项工作很难说从机制上保证各行政机关得到应有的重视。二是对区、县(市)政府的评议考核标准缺乏研究,对执法任务较重的部门(如公安局、城管执法局、工商局)和执法任务较轻的部门的考核标准缺乏科学性,造成干工作越多,毛病越多,得分较少的不公平现象。第二,考核内容缺乏可操作性,对行政执法中的行政行为的评判缺乏可操作性,造成评议考核时不能完全对号入座。如有的行政机关行政执法职能较少,全年无一起行政处罚案件,有的行政机关存在的不作为行为难以认定,有的定性项目难以用定量的方法去考核等,从而造成评议考核的结果科学性不强。第三,考核评议缺乏经常性。以前都是采取年底评议考核,一方面造成了一些行政机关不注重平时行政执法责任制的落实,行政执法行为得不到及时的规范,应付检查的现象比较突出。另一方面行政机关内部的评议考核,没有上级机关和行政相对人参与,缺乏广泛性,往往容易走过场,不能准确地反映执法人员的执法水平,考核结果很难做到真实和全面。
产生上述问题,究其原因主要是因为行政执法责任制的推行缺乏应有的动力。行政执法责任制要深入持久地开展下去,必须解决动力问题。只有实现内在动力和外在动力的良性互动,行政执法责任制才能深入持久地开展,并取得实效。而目前实行行政执法责任制往往呈现这样一种态势:完全靠领导“抓”,靠行政机关“抓”,一“抓”似乎就“灵”,一“抓”就轰轰烈烈,卓有成效,一不“抓”却又恢复原样,我行我素。这实质上是行政执法责任制动力失衡的外在表现,主要有两个方面:
一方面内在动力本身不平衡。推行行政执法责任制是各级政府对自身法治建设的自觉行动,是行政机关执法行为的自我完善。但就推行行政执法责任制的实际而言,行政机关往往是被动应付,你推我就动,甚至推而不动,你不推我就不动。这就使推行行政执法责任制的内在动力失衡。
另一方面内在动力与外在动力失衡。行政执法责任制本来就是以法治“官”的有效途径之一,它顺应了社会民众对制约行政权力、维护自身合法权益的要求。但是,民众由于法律意识不强、监督渠道不畅等因素,使以权利制约权力的社会力量弱化。同时,舆论监督与行政执法责任制的结合也远未完善,舆论监督困难重重。因此,由民众和舆论为代表的社会力量对实行行政执法责任制的推动力尚很弱小,难以形成内在动力与外在动力的良性互动。
三、深入推行行政执法责任制的主要对策
推行和实施行政执法责任制是依法行政的要求。市场经济需要建立责任政府、法治政府、信用政府。在这种形势下,迫切需要建立行之有效的制度和机制,保障政府机关依法行政目标的实现。“推行行政执法责任制。依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制,评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”要做到《全面推进依法行政实施纲要》的要求,除了要着力解决好立法和体制、观念和认识、地位和作用等方面问题外,本文重点从行政执法责任制的本质和操作规程、依法界定执法职责、建立评议考核机制三个方面谈谈具体对策设想。
(一)领会和掌握行政执法责任制的本质和操作程序
1、行政执法责任制的本质
行政执法责任制是行政法治的一项基本制度。行政执法责任制要求通过明晰的权力内容、程序方式,以及对滥用职权、越权行政的责任追究,重在事前规范以及事后监督,发挥法律控权的作用。从行政执法责任制的运行来看,行政执法责任制的起点是分解职责,在分解职责中要求责权一致,要求建章立制保障责权统一的目标的实现,过程是要求强化对分解的职责的监督(通过政务公开、评议考核、责任追究等制度监督职责的履行),其终极目标是实现行政法治,追求规范执法。从以上分析可以看出,行政执法责任制是以政府机关为实施主体,以法定的行政职权为内容,以责任和责权一体化为基础的法律制度。它具有以下特点:一是行政执法责任制是行政机关依法行使职责和责任承担的结合体。二是行政执法责任制的执行主体是行政机关及其执法人员。三是行政执法责任制的约束主体是各级政府及行政机关,是层级监督的一种形式。
2、行政执法责任制的工作原理和操作规程
(1)工作原理
行政执法责任制是对行政机关实施监督的一种制度,其工作原理是在政府的统一指导、协调下,行政机关根据自己的职权、责任,按责权统一的原则分解细化,并落实到岗位和人员,做到岗位与责任的统一,依法行使法定职权,达到规范行政执法、提高行政执法水平的目的。
(2)操作规程
1)制定方案,明确指导思想、组织领导、工作目标、具体方法和实施步骤,为行政执法责任制的顺利推行提供保障。
2)在明确行政执法主体和依据的基础上,分解执法目标,制定履职的工作标准(这个工作标准也应该是评议考核的标准)。
3)制定规范行政执法责任的行政执法程序,做到执法权限法定化,执法行为规范化,执法处罚标准化,执法操作有序化,执法检查经常化,执法监督制度化,用程序保障执法的公开、公正、公平。
4)制定执法公开、评议考核、责任追究等内容的保障制度等。其中评议考核制度和执法责任过错追究制度由政府统一制定,并加以规范。
5)量化考核,总结表彰。
3、行政执法责任制的重点、难点和关键环节
行政执法责任制是一项系统工程,必须分步细抓,有序指导。总体上来说,要抓住三个重点,突破两个难点,做到三个结合。
(1)三个重点。一是法定职责要落实;二是保障制度的建立要有针对性;三是评议考核的标准和方式要合理,具有针对性和导向性。
(2)两个难点。一是行政执法权限的确定与划分是一个难点。要做到纵向到底、横向到边,解决执法上下一般粗、执法交叉等问题,从根本上理顺执法职责。二是责任追究也是一个难点。违法或者不当的行使职权,应当承担法律责任。但过错责任的认定、责任追究的主体和责任承担形式等,需要认真研究,加以解决。
(3)三个结合。即把行政执法责任制的推行和实施与岗位目标责任制相结合;把行政执法责任制与公务员考核相结合;把行政执法责任制的落实与行政管理业务建设、精神文明建设、政治文明建设相结合,以推动行政执法责任制的深入。
(二)切实做好依法界定执法职责工作
1、梳理执法依据
行政机关直接针对行政相对人实施具体行政管理的行政执法活动,其依据是法律、法规和规章的规定。同时,法律、法规和规章对行政执法主体、权限、程序也作了规定或者要求。因此,推行行政执法责任制的首要环节,是要梳理清楚行政机关所执行的法律、法规和规章。
各级人民政府要切实组织好梳理执法依据的工作,对具有行政执法主体资格的部门(包括法律法规授予行政执法权的组织)执行的法律、法规和规章,分类排序、列明目录,做到分类清晰、编排科学。下级政府梳理其所属部门的执法依据,要注意与上级政府有关主管部门的执法依据相衔接,避免遗漏、重复。在梳理过程中,要注意与实施行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律规范相结合。要依据法律、法规和规章修改和废止的情况,对所属各部门的执法依据及时加以调整。梳理完毕的执法依据,除下发相关执法部门外,要以适当方式对社会公布。
               商事营利性理论的新发展
                     ——从传统到现代

              作者:扬州大学法学院教授 郑景元

  内容提要: 传统理论认为,商事营利性是指法人谋求超出投资以上的利益并将其分配于成员的法律属性。然而这种界定难以统摄传统商主体之目的扩张,也不能容纳现代商主体的服务宗旨。于是,现代商事营利性理论应运而生,其发挥作用有赖于从目的到手段、从投资人到利益相关人、从传统商主体到现代商主体等三个方面保障,并在超越传统的基础上从适用条件、调整范围以及核心意义等几个方面加以重构。

  理论的意义既取决于现实的需要,也取决于它对现实需要的回应。作为商法的本质特征,营利性顺应现代社会的发展,经历着从传统到现代的嬗变。然而,在传统商事营利性理论下,独资企业、合伙、公司等传统商主体仅被作为投资人赚钱的工具;合作社、经营性事业单位、民办事业单位以及公用企业等现代商主体则根本无法取得商法的一席之地。可见,传统商事营利性理论的困境不仅体现于传统商主体之中,也呈现在现代商主体面前。这种困境的根源在哪里?作为一种新的理论,现代商事营利性理论有哪些优势?根据实践需要,现代商事营利性理论如何重构?这些质疑均涉及到商法本质问题,但随着社会经济发展,又有新的进展,因而需要进一步探讨。

  一、传统商事营利性理论的局限

  传统商事营利性理论认为,营利性是法人谋求超出投资以上的利益并将其分配于成员的商法属性。[1]此处“营利性”包括两层含义:一是法人本身从事经济活动,以追求利润为目的;二是作为法人之盈余要分配给社员。由此看,传统商主体仅为谋取投资人利益最大化的工具,利益相关人利益则无从保障;然而,现代商主体旨在服务社员或者社群,并非仅为追求“利润”。

  (一)传统商事营利性理论难以统摄传统商主体之目的扩张

  独资、合伙、公司等传统商主体在西方被称为“enterprise”,意为“获利的工具”,后由日本引入我国,特指“从事生产经营的经济组织”。[2]随后该“工具”又延伸到流通与服务等领域。近代以来,随着世界经济的快速发展,企业成功的典范效应使得其越来越成为社会经济发展的一股巨大推动力量。一些原本没有营利企图的经济组织也采取了企业运作方式。反过来说,企业的内涵与功能正向非营利企图的经济组织扩张。如《中日经济法律词典》将从事一定的公共财产和提供劳动的经济组织也界定为企业,其中包括以从事不追求利润为目的的公共财产生产和提供劳务的企业。[3]该界定注意到了现代企业的社会属性,并刻意撇开了企业的营利目的特质,突出了企业还包括“不以营利为目的”的经济组织。

  由上看出,早期企业活动限于生产、流通与服务等领域,使企业成为“投资人的获利工具”,这时企业仅被作为权利客体看待。如《意大利民法典》第 2555 条规定:“企业是企业主为企业的经营而组织的全部财产。”[4]后来,随着商品经济的发展,企业地位得以提升,其结果:一方面企业主体地位得到法律确认,但另一方面企业也承担了更多的社会责任,进而使法律不得不将重点落于企业营利性的维持方面。[5]于是法律视角便从投资者移向企业本身。到上世纪末,伴随着企业主体性的增强,企业外延便从先前的私人领域向非私人范围拓展,如环境保护、就业促进与社区建设等。然而遗憾的是,传统商事营利性理论并不能容纳这种已经发展了的企业。

  (二)传统商事营利性理论难以容纳现代商主体的服务宗旨

  社会组织的变迁与社会经济的发展密切关联。随着社会经济的发展,历史上占主导地位的企业组织形态会相应地发生变化,[6]最为典型的是,合作社、经营性事业单位、民办事业单位以及公用企业等现代商主体便脱离政府直接干预而从事商业经营,并辅助完成政府社会治理任务。这些商主体本应归于现代商法范畴之中,但遗憾的是,它们并不能为传统商事营利性理论所吸收。

  第一,原本作为政治工具的合作社,逐渐挣脱公权羁绊而进入竞争市场,但其法律性质却一直备受诟病。这种质疑主要来自立法对合作社法律性质的规制。我国现行立法并没有就合作社法人目的作出一致性的规定。有些立法规定合作社是企业法人。[7]如我国《农村信用社管理规定》第 2 条规定,农村信用社是独立的企业法人;而有些立法并未规定合作社是企业法人,如《城镇住宅合作社管理暂行办法》第 3 条规定,住宅合作社是一种不以营利为目的的公益性合作经济组织。从以上规定可以看出,合作社法人性质是什么,我国立法并未明确规定。

  第二,原本作为执行社会管理职能的事业单位,由于政治与经济因素的双重影响,呈现出异化现象。如山东省出台的《关于推进事业单位改革的意见》将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。也就是说,目前经营性的事业单位,如国有电影制片厂、出版社、报社、体育馆,以后都将会变成企业。对此,我国立法一般将这种从事经营开发服务类的非企业法人在从事经营活动时作为企业法人来对待。依照我国《担保法》第 9 条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”而“从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的,如无其他导致保证合同无效的情况,其所签订的保证合同应当认定为有效。”(最高人民法院《担保法解释》第 16 条)[8]由此看,该规定一方面扩张了企业概念的外延,但另一方面又对其边界进行了明确的限制。如何界定“营利性”就成为认定该组织是不是商主体的关键。

  第三,原本作为公益性的民办事业单位,因采取经营模式,法律地位难以确立,传统商事营利性理论也拒绝接受。我国民办事业单位的法人属性有一个嬗变的过程,最先定位为纯粹事业单位,属于慈善法人,后随市场经济发展,渗透了诸多经济因素,采取了多项经济方法,使得这种民办组织的法律性质出现模糊状态。直到近期,民办事业单位则明确定位为具有小微企业性质。这来源于国家税务总局在解答纳税服务热点问题时的介绍,民办非营利性质的事业单位可申请享受小型微利企业的税收优惠。因此,民办非营利性质的事业单位符合小微企业条件的,其经营收入可以申请享受小微企业所得税优惠。[9]问题是,民办事业单位原为事业性的,现转为企业,是一种营利性的内涵拓展,还是营利标准的异化?这些质疑在传统商事营利性理论框架下很难作出合理解释。

  第四,原本追求社会公益的公用企业能否成为商主体?在现代社会,早期那些纯粹公益行业,随着人类文明程度的提升与公民主体意识的增强,人们对某类服务的需求也越强烈。如我国城市公交运输业、煤电业、市政建设管理业等与市民日常生活日益密切,则进化为公用企业。[10]然而,公用企业具有公益性并不等于就是公益法人。公用企业法律属性之公益性,表现为它的目的是外生性的,是一种公权力之外在赋予;而公益法人之公益,表现为它的目的是内生性的,即公益法人不是为成员利益,而是主动追求成员以外的公共利益。因此,公用企业目的是为了迎合社会利益,并非为满足社员物质利益最大化。此时,传统的营利性标准是否还能被继续适用?

  总之,上述现代商主体结合自身发展要求纷纷进入市场,但传统商事营利性理论很难证成这种新的变化。实践中,这种紧张关系至少引发以下两个风险:第一,按照传统商事营利性理论,企业仅为投资人获得最大利益的工具,利益相关人利益将无从保障;第二,传统商事营利性理论并不接受现代商主体。这样,现代商主体就会因为自身法律性质的模糊而难以得到现行法律的支持,致使其经营发展处于不确定状态。如果将现代商主体看成为一般商主体,将因其自身的市场竞争力而处于劣势;而如果将其看成是慈善法人,既限制了它的经营行为,也因有限的优惠政策支持而对一般商主体造成不公平。这从我国现代商主体立法的冲突中可见一斑。

  二、现代商事营利性理论的功能

  营利性内涵的扩张与商主体外延的扩张,是内容与形式的关系,内容决定形式,形式影响内容。传统商事营利性理论因自身构造的局限性,限制甚至妨碍了现代商主体的发展。为此,我们需要一套与实际相匹配的现代商事营利性理论来论证与支持所有商主体的发展。基于此,我们需要解决如下问题:现代商事营利性理论如何界定?它在所有商主体中是如何发挥作用的?这种功能发挥又怎样进行保障?

  (一)对现代商事营利性理论的新解读

  首先,与传统商事营利性理论比,现代商事营利性理论必须能够容忍乃至促进所有商主体的发展。如前所述,传统商主体面临着从企业为投资人赚钱手段的“工具理性”到为利益相关人服务的“价值理性”(由客体到主体)的转化问题,而现代商主体也正从附属政府到法人独立、从慈善法人到互益法人的变迁。因此,两者具有路径契合性。依据传统商事营利性理论,营利性是指法人谋求超出投资以上的利益并将其分配于成员的商法属性。如何解决上述“转化”与“变迁”问题?从学术策略上讲,我们可以采取破与立两种模式。第一种是破,即先前理论的明确界定已经严重背离现实,用新的理论加以取代;第二种是立,即先前理论已经形成一种共识,但表述不够清晰,甚至具有模糊性。随着实践发展,该理论已经脱离现实。为此,后面理论即可基于现实需要而对先前理论加以合乎现实地再解释。俗话说,就是“旧壶装新酒”,笔者更倾向于后者。为此,基于法学理论的传承性与学人认知的习惯性,我们似乎不需要解构先前的所有理论而来建构所谓新的学说体系,我们只需要将传统理论作扩张解释,既维护了规则的稳定性与权威性,也保持了理论对现实的相恰性与统领性。据此,上述概念中有四个关键词需要加以重新认知:(1)法人。此处法人,既包括独资企业、合伙与公司等传统商主体,也包括合作社、经营性事业单位、民办事业单位以及公用企业等现代商主体;[11](2)第一个利益。笔者认为,这里利益即指资本。从经济学意义上,资本指的是用于生产的基本生产要素,即资金、厂房、设备、材料等物质资源,用来生产其他商品或产生收入的累积物力与财务资源;在金融学和会计领域,资本通常用来代表金融财富,专门用于经商、兴业的金融资产。资本也可作为人类创造物质和精神财富的各种社会经济资源的总称,即物质资本与精神资本。(3)第二个利益。这里利益可以扩展解释为,既包括价值,也包括使用价值。在这里,价值就是经济上的利润;而使用价值多指服务,即为他人做事,并使他人从中受益的一种有偿活动。简而言之,就是为别人做事,满足别人需要。(4)成员,即商主体的组成人员。传统商事营利性理论认为,商主体成员就是投资人,而这很难包容企业职工、债权人、原料供应者、销售者、消费者甚至企业所在社区的居民等利益相关人。据此,现代商事营利性理论不妨将成员外延扩张到利益相关人。

  要说明的是,对于现代商事营利性理论,上述解释也许超越了学者本人的原意,但现实发展确实为本人始料未及。对于这种已经发展了的客观现实的理论解说,我们要么否定掉先前界定,要么尊重原来理论形式,充实现实内容。笔者并无意解构掉经典理论,而只想对当下理论作相恰解释而已。

  (二)现代商事营利性理论与商主体之相恰性

  现代商事营利性理论将传统概念中诸如法人、利益与成员等关键词加以扩充,以与所有商主体相恰。然而,该理论在传统商主体与现代商主体中所起的作用并不相同。

  在传统商主体方面,现代商事营利性理论能够包容利益相关人。我们知道,根据传统商事营利性理论,法人仅向投资人分配利益,满足投资人利益的最大化。这是一种效率导向,完全忽视利益相关者的权利,最终必然造成劳资关系紧张、债权人利益难以保障、环境污染破坏等消极后果。作为一种公平价值观,现代商事营利性理论更支持在企业治理中纳入利益相关者。这会使企业着重对长期目标的追求,使利益相关者关注于企业的持续发展,从而减少监督激励成本与机会主义行为。这将大大减少交易成本和因为信息不对称所带来的成本,同时与客户、供应商之间建立稳定的合作关系,形成企业的核心竞争力。这是传统商主体所急需的一种理论供给。

  当然,从权利视角看,利益相关者理论也存在先天不足。(1)传统企业理论认为,企业的惟一目标就是“实现股东利益最大化”。利益相关者理论的出现分散了企业目标,除了股东利益外,企业还需要考量社会上的、政治上的责任。这很可能会导致企业陷入“企业办社会”的困境。一旦利益相关者理论被普遍接受,企业行为必将受到严格限制,企业无形中被涂上公益色彩,结果很可能会动摇企业自主地位,丧失企业预设目标。这种悖论体现为:若企业单纯实现股东利益最大化,就照顾不到社会责任;若过多考虑社会责任,又会让对手有可趁之机,丧失了经济优势。(2)对利益相关者的界定过于宽泛。利益相关者的边界到底在哪里?虽然国内外很多学者对利益相关者的界定和划分阐述了自己的看法,但大部分仅停留在一般认知与假设阶段。从涉及到的诸多利益相关者来看,孰轻孰重,也不得而知。如此一来,法律很难对这些利益相关者权利进行优位排序,更难达到规制与促进的法律效果。(3)如何将利益相关者理论运用于法律实践?国内很多学者从多方面对利益相关者理论的可行性进行了分析和探讨,从理论上证明其可行。然而,由于利益相关者理论本身的不完善而难以付诸实践。比如,理论中所涉及到的利益相关者过于复杂,要想划分企业与利益相关者的权利边界几乎不可能。利益相关者参与公司治理根本无法操作。

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