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驻国家旅游局纪检组、监察局


关于加强旅游行业纪检监察工作业务指导和工作联系的意见
驻国家旅游局纪检组、监察局


（1994年8月2日 驻国家旅游局纪检组、监察局）


中纪委、监察部在派驻国家旅游局纪检组、监察局的职责中，明确规定了对本系统纪检监察工作进行业务指导的任务。为了加强旅游系统纪检监察工作的业务指导和工作联系，特提出如下意见：
一、加强工作任务的协调和指导。驻国家旅游局纪检组、监察局每年年初，根据中纪委、监察部和国家旅游局党组的工作安排，结合旅游业实际，制定当年的旅游纪检监察工作要点，印发地方旅游管理部门和中央一类社。各地要按照工作的部署，结合本地区实际，制定具体的年度工作
计划，将年终工作总结和年度工作计划于3月底前一式二份报送国家旅游局纪检组、监察部，以便及时了解和掌握情况，对系统的经检监察业务指导更有针对性，更切合实际。各地旅游纪检监察部门也要加强对本地区纪检监察工作的业务指导。
为了贯彻中央当年反腐败工作的部署，落实中纪委、监察部工作任务，结合旅游业的实际情况，每年第一季度召开旅游系统纪检监察工作交流会议，总结和交流工作，布置年度工作任务。
二、加强对纠风和查办案工作的情况通报。纠正不正之风是反腐败斗争工作的一项重要任务，必须坚持不懈地抓治理。
1．各地旅游纪检监察部门要积极协助党政领导贯彻落实有关纠正旅游从业人员私收佣金、索要小费和通过旅游渠道公费出国（境）旅游的各项规定，并及时将好的治理办法和经验，以及有典型意义的廉洁奉公、忠于职守、无私奉献、自觉维护旅游业声誉的先进事迹材料，报送国家旅
游局纪检组、监察局。
2．案件查处工作是纪检监察工作的重要任务。各地旅游纪检监察部门应按照逐级负责的原则和党的隶属关系，认真负责地受理管辖范围内的案件，并将办结的具有典型意义的大案要案及时抄报国家旅游局纪检组、监察局，我们有选择地在系统内通报。对严重违反国家旅游方针政策、
法规，造成恶劣影响的重大案件，必要时驻国家旅游局纪检组监察局配合地方纪检机关参与查处。
三、加强业务的培训工作。在新形势下，纪检监察工作遇到许多新情况和新问题，纪检监察干部需要不断更新观念，充实新的知识，提高自身的政治素质和业务能力。驻国家旅游局纪检组、监察局拟每年举办一至二期业务培训班或专题研讨会，系统地学习纪检监察工作的基础理论与实
践，常用法律法规知识，研讨交流适合系统纪检监察工作的经验。每期培训后视情况发给培训证书。
四、加强调查研究工作。调查研究是制定政策，解决实际问题的基础和前提。为了使工作更有针对性和实效性，国家旅游局纪检组、监察局每年对各地贯彻执行旅游政策、法规的情况，特别是行风存在的突出问题，进行检查和调查研究。就发现的带有普遍性、倾向性的问题，与各地的
同志交流意见，共同探讨治理的办法，同时将掌握的有关问题，及时反映给有关领导和主管部门，为制定和完善有关政策、法规提出意见或建议。
五、加强信息交流的工作。为了及时交流各地纪检监察工作情况，驻国家旅游局纪检组、监察局将《旅游监察》更名为《旅游纪检监察信息》。此刊将及时转发领导同志的重要讲话，上级纪检监察机关的方针政策和工作部署；刊登旅游系统党风廉政建设方面的情况和纪检监察工作的安
排及工作中的成功做法和经验；有深度、有普遍意义的调研材料和工作总结；治理和纠正行业不正之风的有效办法和措施；开展党纪政纪教育、法制教育和职业道德的情况；宣传遵纪守法、廉洁奉公的先进模范事迹，通报重大的典型违法违纪案件等。希望各地旅游纪检监察部门积极撰写和
提供稿件，此刊将有选择地登载，供各地借鉴参考，以加强系统的工作指导和横向业务交流，更好地为旅游业的深化改革和健康发展服务。



1994年8月2日
严格执法维护法律的尊严

马艳华


　　在整顿规范市场经济秩序过程中，许多领域的违法行为并没有彻底消失，在个别地方甚至呈蔓延趋势。违法行为人重复违法、持续违法，拒绝履行法定义务的现象仍然比较严重。地方政府和执法机关为了局部经济利益放任管理，甚至袒护违法行为的现象也相当普遍。这些现象说明，由于我国法律缺乏应有的权威，法律的执行问题仍然不容乐观。改革开放20多年来，我们制定了大量的法律和法规，法律法规在经济建设和社会发展中的发挥的作用越来越明显。但是，毋庸讳言，我们的法律还不很完备，尤其是执法效果差强人意，很多法律仍然停留在书本上，尚未转化为“活”的法律，成为我们共同的生活准则。尤其在维护社会和经济秩序、促进社会经济发展方面，法律法规的执行问题令人担忧。
　　有法不依、执法不严的问题是我国由计划经济转向市场经济，由人治走向法治过程中产生的，有着复杂的社会背景和历史原因。具体而言，有以下几个方面的原因：
首先，各地经济发展不平衡，有些地方的极度贫困是造成经济秩序混乱的主要原因。因此，要解决这些地方社会经济秩序混乱的问题，首先要发展地方经济，创造更多的就业机会，减少和消除破坏社会经济秩序产生的根源。
　　其次，它也是中央和地方经济利益不一致造成的，是法律实施不统一、执法不力的表现。因此，要解决市场秩序的问题，关键要协调好中央和地方的利益关系，加强中央对地方的监管和督促，完善地方行政首长的责任制，统一实施法律、严格执法，做到令行禁止，确保政令畅通。
　　再次，它反映了我国行政和司法体制存在的问题。由于不同行政机关之间在维护经济秩序方面职权不清、责任不明，特别是对于执法机关的越权和不作为行为缺乏有效的监督和责任追究制度，极易导致“有利的大家争着管，不利的大家推一边”的结果。而对于普遍存在的各种违法行为，由于司法机关本身存在地方化和行政化倾向，所以也很难发挥应有的监督和制裁作用。
　　二、关于严格执法建议的具体理由
　　（一） 关于换罚制度
　　由于行政处罚是针对尚未构成犯罪的违法行为实施的行政制裁，本身力度有限。行政处罚作出后如果得不到有效的执行，就应当考虑将其转换为更严厉的处罚，而最严厉的行政处罚莫过于行政拘留。按照现行的法律，享有拘留处罚权的机关只有公安机关和国家安全机关。这就大大限制了其他执法机关行政处罚的力度。所以，我们建议，对于违法行为人受到罚款等行政处罚后仍不及时纠正其违法行为的，应当施以行政拘留的处罚，最多不超过15日。如果换罚之后仍不改正的，可以考虑以“拒不执行行政决定罪”追究其刑事责任。
　　（二） 关于轻罪制度
　　现行立法采用定量的方式将违法行为区分为行政违法和刑事犯罪，但有时定量不准，导致行政处罚和刑事处罚的衔接不很紧密，对有些违法行为只能实施罚款等行政处罚，而不能追究刑事责任，其结果则是放任了违法行为，很容易造成行政执法机关“以罚代刑”，滥用自由裁量权，也难以纠正和制止很多性质上明明属于犯罪，由于没有达到一定的量而只能予以行政处罚的违法行为。特别是我们传统上排斥“轻刑化”观点，没有短期刑制度，削弱了处罚的力度，也影响了执法的权威。为此，我们建议设立轻罪制度，以便和较重的行政处罚和较轻的刑罚相衔接。比如，对于生产伪劣医疗器械的违法行为，按照现行刑法，只有造成严重后果的才能追究刑事责任，显然，这种规定过轻。可以考虑将其归为轻罪加以处罚。
　　（三） 关于对政府不作为的监督机制
　　长久以来，政府不作为是导致社会经济秩序混乱的一个主要原因。因为执法机关的责任是执法，如果执法机关放弃职责，对各种违法行为视而不见，那么，就很难形成一套有效的执法机制。为此，应当完善对行政机关不作为行为的责任追究制度，启动对于不作为行为的社会监督和司法监督形式，支持公民、法人或者后其他组织对于行政不作为行为申请复议和提起诉讼，要求政府部门切实履行由于违法不作为引发的国家赔偿责任。从表面上看，这是政府的一种自我约束机制，而实质上是利用社会和司法的方式督促行政机关依法行政的重要手段。
　　（四） 关于行政执法责任追究制
　　行政机关能否积极、主动、严格执法，很大程度上取决于领导的重视。而领导能否重视，则要看执法效果与其职务升迁或者工作成绩的联系是否紧密。所以，必须将执法的效率和效果与领导的行政责任联系起来。应当进一步落实行政执法责任追究制，运用财政、人事和政府合同等多种手段鼓励地方执法部门严格执行法律，对于执法不力的地方和部门，不仅要追究行政首长的行政和刑事责任，而且可以考虑采用中央接管等方式加以监督。对于那些由于违法审批和行政决定造成国家公共利益和公民个人利益重大损失的，追究责任人和主管领导的行政和刑事责任。形成一套对执法机关和执法人员有效的激励和约束机制，促使行政机关和执法人员积极、主动、高效地执行法律法规。
　　（五） 关于司法改革与严格行政执法
　　独立公正的司法体制是行政机关严格执法的重要保障，也是最后保障。由于目前我国司法机关本身存在地方化和行政化倾向，所以很难发挥对社会经济领域违法行为的制裁作用和对受害者的救济作用，也缺乏对于行政执法应有的监督和保障能力。无论是让违法者承担应有的刑事、民事责任，还是让受害者获得真正的赔偿，抑或是对执法者实施有效的监督和保障，都需要一个独立、公正、最终的司法裁判机构。如果司法机关屈从于地方政府和部门的利益，不能公正独立地行使司法权力，那么，让违法者对违法行为付出沉重代价，让受害者获得高额赔偿是很难实现的，更谈不上对行政执法者的监督和保障了。
　　“严格执法”是我国实现法治的重要途径，也是维护法律尊严的根本保障。是我们每个法律人应该时刻提醒自己，警示行为的一把利剑。


西吉县人民法院 马艳华