劳动和社会保障部办公厅关于继续做好清理整顿劳动力市场秩序有关问题的通知

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借款合同一般违约与根本违约的认定
——金融机构宣布贷款提前到期权利问题研究


个人住房商业贷款合同履行中，经常发生下列情形：一旦借款人按月分期摊还住房贷款的过程中存在拖欠的情形，银行等金融机构往往在短时间内按照合同约定即宣布贷款提前到期，要求借款人将剩余本金和拖欠的利息、罚息、复息全部予以偿还——此类案件中，借款人一般都只是拖欠了几个月的分期贷款额，金额一般都只有在1万元左右，但金融机构的诉求除了要求剩余本金（一般在30-100万不等）全部归还外，还有为实现债权支出的律师代理费，并要求被告承担诉讼费。律师的代理费用依照司法局规定的正常收费一般也要在1万元以上，有时多达到6至7万元，再加上法院的诉讼费一般也要3000-1万元左右，作为被告的借款人的诉累过于沉重。

在此案件审理中，借款人在法院组织调解中也往往承认违约，愿意及时支付拖欠的贷款和罚息，但认为主债务以外的费用过高，难以承受。而部分银行调解的余地比较小，往往坚持要借款人承担律师费等相关费用，导致调解的难度较大。

各地法院在审理此类案件中，观点也有所分歧。一种观点认为，借款合同中权利义务明确，违约方承担败诉责任毫无争议，银行要求借款人承担相应的实现债权的费用，合同中明文规定且明确告知借款人，违约方当然应当承担此类费用，律师收费也符合国家规定，并不加重违约方的责任，其在签订合同中就应当了解，因此，全面支持原告诉请并无不当。另一种观点则认为，银行在此类案件中一律坚持解除合同，短期内要求借款人归还大额本金，或虽同意调解但要求违约方承担比实际拖欠贷款金额高出数倍的费用，其合同权利的行使有过于扩张之嫌疑，应适当限制银行如此行使合同权利。

笔者同意第二种观点，理由如下：

１.从整个合同订立的过程看，此类合同采取格式条款形式 银行和个人借款者对合同条款的理解存在着明显的差距，一方是利用一切对己有利的法律和专业知识，精心制作了一个最大限度保证出借方权益，压缩、减少甚至取消借款人合同权利的格式合同。在现有金融环境下，借款人抵押贷款其实是几乎没有选择的，不在这个银行贷，就在另外一个银行贷，而且条款基本是相同的。这样的合同，存在很多不符合商业道德甚至对社会中相对弱者的欺诈和胁迫的内容，违背借款人的真实意思。这样的合同，在人民法院这个社会正义的最后一道关口，应该进行主动调整，平衡双方本就倾斜的合同地位和权利义务。

２.从合同法的价值取向分析，不主张轻易解除合同 合同法理论认为，合同的解除是在合同成立后基于一方或双方的意志使合同归于消失，它通常是合同不能正常履行时，当事人不得已采取的一种做法。合同解除关涉合同制度的严肃性，因此，法律对解除合同应采取慎重态度，对法定解除权的行使应作严格的限制，尽量让已经生效的合同履行下去，实现订立初期双方意图达到的财产收益目的。尤其是个人住房贷款这样带有强烈政策性和显著民生色彩的所谓商业合同，在履行过程中，由于个人经济状况出现临时性的困难，导致短期无法按期还款，此类情况并不少见，应当允许借款人申请适当的宽限期限。而借款合同本身也应当给予一定的缓冲期限，不能一出现违约的情形，就采用解除合同全部权利义务的方式。合同中应当明确何种情形下才能解除合同，不达到一定的严重程度，只能追究相应的违约责任，从经济赔偿的角度制裁合同的违约方，而不能直接解除合同。大量解除此类房贷合同，银行的风险确实是降低了，但不利于社会稳定和谐。

３.从审判实践看，判决继续履行借款合同更有利于能在法律的框架内最大限度合理解决纠纷 合同法理论中对违约行为有构成根本性违约的违约行为和一般性违约的违约行为之分。原来这一理论应用在国际货物买卖中，现在逐渐向一般合同普遍运用。司法实践中，判断违约后果是否实质上剥夺了未违约人的期待利益，必须结合具体案件的具体情况，进行具体分析，很难找到一种划一的、固定的标准。国际贸易法委员会秘书处对联合国国际贸易销售合同公约草案所作的评注中指出：“损害是否重大，应根据每一事件的具体情况来确定，例如合同的金额，违反合同造成的金额损失，或者违反合同对受害人其他活动的影响程度。”这一评注对于理解根本违约是有意义的，但却过于简单和抽象，很难作为当事人或法院判定是否构成根本违约的标准。在上述个人住房金融借款案件的审判中，我们应当在以下两个方面把握借款人的行为是否构成了理论上所说的根本性违约，从而使银行能采取解除合同的手段：（１）看违约部分的金额与整个合同之间的比例。如果借款人少交欠付的贷款已经占全部借款合同金额的相当大部分，一般认为构成根本违约。比如连续拖欠超过一定的月份，金额达到合同金额的10%以上等；反之，不能认为已经构成根本性违约。（２）考虑违约的后果及损害能否得到及时的修补。一般情况下，应当允许借款人及时全部支付拖欠的贷款和利息、罚息、复息等费用。某些情况下，即使违约行为是严重的，但如果这种违约是可以修补的，它并不能被认为构成根本违约。因此，是否构成根本性违约，法院可以根据实际情况来认定，不宜一概判令解除合同。

综上，笔者认为，银行等金融机构利用合同签订中占据的强势地位，制订苛刻的格式条款，对个人住房贷款客户的轻微违约行为动辄采取解除合同这样激烈的手段，不利于维护金融领域的稳定。此类案件的审理中，应区别情况，对部分违约情形并不严重的借款合同案件，向当事人释明法律，多判决继续履行合同，让个人住房借款合同能得到最大可能的实际履行。

（作者单位：江苏省苏州市工业园区人民法院）
浙江省衢州市人民政府


关于印发衢州市工伤保险市级统筹试行办法的通知

衢政发〔2011〕66号



各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：

《衢州市工伤保险市级统筹试行办法》已经市政府第4次常务会议研究通过，现予以印发。请结合实际，认真抓好贯彻落实工作。





二○一一年七月十九日　　　　





衢州市工伤保险市级统筹试行办法



第一章 总则



第一条 为提升我市工伤保险统筹层次，增强工伤保险基金的保障能力、抗风险能力和调控能力，进一步提高基金使用效率，加快推进预防、补偿、康复三位一体工伤保险制度体系建设，根据《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》（国务院令第375号）、《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（国务院令第586号）和《浙江省人力资源和社会保障厅转发人力资源和社会保障部关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》（浙人社发〔2010〕351号），结合我市实际，制定本办法。

第二条 工伤保险市级统筹坚持“以支定收、收支平衡”，推行行业差别费率和浮动费率，统一管理、分级负责，实行财政专户管理、确保基金安全有效运行的原则。实行“六个统一”的管理办法：统一参保范围和参保对象，统一费率政策，统一基金管理，统一工伤认定和劳动能力鉴定，统一待遇政策，统一经办流程和信息系统。



第二章 参保缴费



第三条 参保范围和对象：全市范围内各类企业、事业单位、国家机关、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织以及有雇工的个体工商户，均应参加工伤保险，为其全部在职职工或者雇工缴纳工伤保险费。

在衢的省、部属用人单位及其职工按照有关规定参加我市工伤保险。

第四条 在建筑施工企业在建工程施工的非稳定就业的农民工，统一按《衢州市人民政府办公室转发市人劳局等部门关于推进建筑施工企业参加工伤保险实施方案的通知》（衢政办发〔2007〕155号）规定参加工伤保险。

第五条 国家机关以及各类事业单位、社会团体、民办非企业单位，在职职工的工伤保险费按在职职工缴费基数总和的0.2%缴纳。

第六条 各类企业、基金会、律师事务所、会计师事务所及有雇工的个体工商户，根据国家统一规定的工伤保险行业风险分类，执行行业差别费率；工伤保险职工缴费基数按当地养老保险单位缴费基数执行。

第七条 难以直接按照工资总额计算缴纳工伤保险费的建筑施工企业、小型服务企业、小型矿山企业以及有雇工的个体工商户，工伤保险费计算缴纳办法按国家、省及市有关规定执行。

第八条 职工（雇工）个人不缴纳工伤保险费。

第九条 用人单位工伤保险费率浮动办法由市社会保险行政部门会同市财政部门制定。



第三章 基金管理



第十条 工伤保险基金实行收支两条线，纳入财政专户管理，专款专用，分级核算。

第十一条 工伤保险基金收支预算方案由各地社会保险经办机构编制，经同级社会保险行政部门和财政部门初审后，报市社会保险行政部门和财政部门审核。

第十二条 各地社会保险经办机构根据市社会保险行政部门和财政部门审核反馈意见，正式编制本地工伤保险基金收支预算，经同级社会保险行政部门和财政部门审核、当地政府审批后，按时上报给市社会保险行政部门、财政部门。

市社会保险事业管理局负责汇总编制全市工伤保险基金收支预算，经市社会保险行政部门和财政部门审核，报市人民政府审批后，统一下达各地执行。

第十三条 各地社会保险经办机构负责编制本地工伤保险基金收支决算，经同级社会保险行政部门和财政部门审核、当地政府审批后，按时上报给市社会保险行政部门、财政部门。

市社会保险事业管理局负责汇总编制全市工伤保险基金收支决算，经市社会保险行政部门和财政部门审核，报市人民政府审批。

第十四条 市级统筹前各地历年结余的工伤保险基金，经审计部门审计确认后，由各地管理，主要用于弥补以后年度工伤保险基金的支付缺口。

第十五条 各地应按照国家和省有关规定筹集、管理工伤保险储备金。

第十六条 建立工伤保险市级调剂金，基金收支平衡确有困难的，市级调剂金给予适当补助。

市级调剂金按各地上年度工伤保险基金征缴收入的3%筹集。各地于每年6月底前，将当年调剂金上缴至衢州市财政局工伤保险基金调剂金专户。

调剂金累计余额达到全市上年度工伤保险基金收入的30%时，由市社会保险行政部门、财政部门通知各地暂停上缴。调剂金累计余额不足全市上年度工伤保险基金收入的10%时，由市社会保险行政部门、财政部门通知各地恢复上缴。

市社会保险行政部门、财政部门可根据调剂金收支情况调整筹集比率。

第十七条 各地当年工伤保险基金出现赤字的，先使用上年结转的历年结余基金；上年结转的历年结余基金不足支付时，动用储备金，并于次年第一季度向市社会保险行政部门、财政部门提交使用调剂金的书面申请。符合条件的，由市社会保险行政部门、财政部门在核准后1个月内将核定的调剂金下拨至其当地财政工伤保险基金专户。

历年结余基金、储备金、调剂金弥补后仍有基金缺口的，由同级地方财政解决。

第十八条 申请调剂金补助须同时具备以下条件：

（一）严格按规定编制、上报工伤保险基金收支预决算报表；

（二）完成上级下达的工伤保险扩面任务；

（三）严格按规定征收工伤保险费，当年征缴率达到95%以上；

（四）严格执行工伤保险基金支付规定；

（五）按时足额上缴市级工伤保险调剂金；

（六）上年结转的历年结余基金不足支付并动用储备金的。

第十九条 市级统筹实施后，对符合调剂金补助条件的补助额度在不超过当年基金缺口的50%内确定，但年度最高补助额度原则上不超过该地当年上缴调剂金数的3倍。

第二十条 工伤保险调剂金管理参照衢州市职工基本医疗保险调剂金管理规定执行。

第二十一条 市社会保险行政部门和财政部门应加强对工伤保险基金的管理与监督，建立健全各项规章制度。各社会保险经办机构应强化基金核算及内部监控，确保基金安全运行。



第四章 工伤认定和劳动能力鉴定



第二十二条 工伤认定实行分级管理。市本级范围内的用人单位，其职工受到事故伤害或患职业病的，由市社会保险行政部门负责工伤调查认定；其它用人单位的职工，按属地管理原则，由各县（市、区）社会保险行政部门负责工伤调查认定。

第二十三条 市社会保险行政部门对各县（市、区）社会保险行政部门工伤调查认定工作进行管理和指导。工伤认定及由此引发的行政复议、行政诉讼案件处理，由作出行政决定的社会保险行政部门负责。

第二十四条 劳动能力鉴定由各地按照《工伤保险条例》及我省有关规定执行。



第五章 待遇支付



第二十五条 用人单位职工发生工伤或者患职业病的，经工伤认定和劳动能力鉴定后，工伤保险待遇支付项目和标准按照国家、省政策法规及市有关规定执行。

第二十六条 工伤保险待遇中涉及的“统筹地区上年度职工月平均工资”，统一按“衢州市上年度职工月平均工资”确定。

第二十七条 工伤保险待遇中涉及本人工资，企业和有雇工的个体工商户为职工（雇工）缴纳工伤保险费的，由基金支付的待遇一律按单位申报并经核定缴费工资基数确定。

非按工资总额计算缴纳工伤保险费的建筑施工企业、小型服务企业、小型矿山企业以及有雇工的个体工商户，由基金支付的待遇按国家、省及市有关规定支付。



第六章 医疗服务管理



第二十八条 工伤保险医疗机构、康复机构、辅助器具配置机构按规定实行定点协议管理。

第二十九条 工伤人员的医治、康复、辅助器具配置实行定点服务。在非定点机构发生的费用，除急诊和转诊情形外，工伤保险基金不予支付。

第三十条 长期在衢州市外工作的参保人员发生工伤或确诊职业病，或者工伤人员需到衢州市外长期居住，实行异地定点就医管理（该类对象以下称异地定点人员），工伤人员本人或受托人应到参保地社会保险经办机构办理备案手续。

异地定点人员在工作或居住地县（市、区）范围内的社保定点医疗机构作为其异地定点就医医疗机构。

第三十一条 工伤人员（含异地定点人员）因病情和就诊医疗机构医疗条件所限，需转诊治疗的，应由定点医疗（康复）机构提出意见，到参保地社会保险经办机构办理转诊手续，经核准后发生的费用按规定支付。未经核准发生的费用，社保基金不予支付。

第三十二条 统一工伤保险经办服务流程，具体由市社会保险事业管理局负责制定并组织实施。



第七章 信息化建设



第三十三条 按照统一的政策体系、统一的业务模式、统一的数据平台、统一的应用系统建立工伤保险信息管理系统，实现全市工伤保险信息共享。

第三十四条 充分发挥社会保障卡作用，逐步实现工伤保险联网结算。



第八章 管理职责



第三十五条 工伤保险实行市级统筹后，各地人民政府仍是所辖区域内工伤保险工作的第一责任人，负责当地工伤保险组织领导工作。

各地社会保险行政部门是工伤保险工作的直接责任人，具体负责所辖区域内工伤保险管理工作；税务、财政、审计部门应按照各自职责，继续做好工伤保险费征缴、监督管理、基金收支平衡等各项工作。

第三十六条 各地社会保险经办机构应规范管理、加强内部控制，严禁擅自扩大工伤保险支付范围和提高支付标准，确保基金安全运行。

第三十七条 各地应进一步加强社会保险经办机构建设，配备必要的工作人员，所需经费由各地财政解决。



第九章 附则



第三十八条 本办法自2011年7月1日起执行。